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《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》解讀一 站在新起點(diǎn) 開創(chuàng)新格局
發(fā)布時(shí)間：2017-01-04

2016年5月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），是在對(duì)通用航空業(yè)發(fā)展規(guī)律科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上，立足國(guó)情、全面統(tǒng)籌、科學(xué)布局，對(duì)通用航空業(yè)與經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展做出的總體謀劃和系統(tǒng)部署，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、總體評(píng)價(jià)

（一）是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的行動(dòng)綱領(lǐng)

《意見》明確通用航空業(yè)核心為通用航空飛行活動(dòng)，形態(tài)為串聯(lián)航空器研發(fā)制造、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、綜合保障以及延伸服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈，定位為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，是對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》中民航業(yè)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)定位的延伸和拓展；明確目前我國(guó)處于通用航空業(yè)初級(jí)階段，雖近年來(lái)發(fā)展速度較快，但基礎(chǔ)仍然薄弱、環(huán)境有待優(yōu)化、動(dòng)能亟待增強(qiáng)，發(fā)展到成熟階段仍有長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)，從解決制約通用航空業(yè)發(fā)展的瓶頸出發(fā)，制定了通用航空業(yè)發(fā)展思路和重點(diǎn)任務(wù)，是今后一段時(shí)期我國(guó)通用航空業(yè)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。

（二）是推動(dòng)融合互促的戰(zhàn)略舉措

《意見》基于通用航空業(yè)業(yè)態(tài)多元、產(chǎn)業(yè)疊加、輻射廣泛基本特征，全面貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，融合經(jīng)濟(jì)社會(huì)重要戰(zhàn)略：結(jié)合《中國(guó)制造2025》助推制造強(qiáng)國(guó)、聯(lián)動(dòng)民航運(yùn)輸建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)、突破障礙藩籬體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、深化低空空域管理改革實(shí)現(xiàn)軍民融合，聚力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，注重挖掘市場(chǎng)潛力，努力建設(shè)布局合理、便利快捷、制造先進(jìn)、安全規(guī)范、應(yīng)用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系，為我國(guó)通用航空業(yè)發(fā)展提供了戰(zhàn)略指引。

（三）是指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑指南

《意見》以充分發(fā)揮通用航空業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動(dòng)作用強(qiáng)為根本出發(fā)點(diǎn)，牢固樹立安全第一底線，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)深化改革，提出以“自主創(chuàng)新+生產(chǎn)引進(jìn)”提升制造水平、以“保障民生+新興消費(fèi)”擴(kuò)大運(yùn)營(yíng)規(guī)模、以“通航+關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”提升效益、以“短途運(yùn)輸+機(jī)場(chǎng)升級(jí)”融入綜合交通、以“聯(lián)合監(jiān)管+規(guī)范秩序”確保全程安全的發(fā)展導(dǎo)向，全面促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障和改善民生、適應(yīng)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，指明了促進(jìn)通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本路徑。

二、任務(wù)解析

（一）立足民生與培育消費(fèi)，深度挖掘市場(chǎng)潛能

“保障和改善民生沒有終點(diǎn)站只有新起點(diǎn)”、“培育新消費(fèi)形成新供給新動(dòng)力”是我國(guó)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。目前我國(guó)通用航空作業(yè)總量80%以上來(lái)自飛行培訓(xùn)和工農(nóng)林航空作業(yè)，通用航空具有的交通、應(yīng)急救援、消費(fèi)等基本功能應(yīng)用嚴(yán)重不足，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性失衡明顯。隨著我國(guó)民生保障體系不斷完善，快速進(jìn)入消費(fèi)需求持續(xù)增長(zhǎng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級(jí)、消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)作用明顯增強(qiáng)的重要階段，對(duì)通用航空多樣化需求日益增強(qiáng)。《意見》堅(jiān)持需求導(dǎo)向，以服務(wù)民生、培育新消費(fèi)為重點(diǎn)，著力培育和挖掘市場(chǎng)潛能，努力提升通用航空業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

《意見》提出充分發(fā)揮通用航空交通功能，回歸交通屬性，即發(fā)揮好通用航空短途運(yùn)輸“三小”（小機(jī)型、小航線、小航程）、“一低”（低門檻）、“一靈活”（組織靈活）特征，滿足支線航空難以到達(dá)、交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)交通出行需求，逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)輸，成為干支線航空的重要補(bǔ)充，完善綜合運(yùn)輸體系，建設(shè)“民生航空”；發(fā)揮公務(wù)航空的商務(wù)出行功能，提升出行效率；充分挖掘通用航空應(yīng)急救援速度快、機(jī)動(dòng)靈活、對(duì)地面設(shè)施依賴小、突破空間障礙能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)政府購(gòu)買服務(wù)，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)衛(wèi)生和群體性事件常發(fā)地區(qū)，積極開展通用航空搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救助等業(yè)務(wù)，加快形成國(guó)家航空應(yīng)急救援體系的社會(huì)化力量；不斷擴(kuò)大通用航空農(nóng)林工作業(yè)規(guī)模，提升公益服務(wù)能力；促進(jìn)通用航空與旅游、體育及互聯(lián)網(wǎng)、創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的融合，挖掘多樣化的通用航空消費(fèi)潛能，更好地發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

（二）適度超前建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)，有效解決“落地難”問題

通用機(jī)場(chǎng)作為重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，是通用航空業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)、低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)。目前我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)總量少（巴西的1/8、墨西哥的1/3）、分布不均衡（具有消費(fèi)潛力的城市周邊和東中部地區(qū)數(shù)量少）、發(fā)展緩慢，成為通用航空器轉(zhuǎn)場(chǎng)飛行與作業(yè)飛行困難的痛點(diǎn)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板?！兑庖姟诽岢龊侠硪?guī)劃布局我國(guó)四類通用機(jī)場(chǎng)：在地面交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)和1000萬(wàn)人次樞紐機(jī)場(chǎng)周邊建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)滿足運(yùn)輸需求；在自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)和地面交通擁堵城市建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)保障航空應(yīng)救援飛行；在制造業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)林業(yè)主要地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)提供生產(chǎn)服務(wù)；在旅游資源富集地區(qū)、國(guó)家體育產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)促進(jìn)航空消費(fèi)，為我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)提供科學(xué)導(dǎo)向。

《意見》明確了通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)審核程序，落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，解決通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)面臨的程序不清晰、操作不規(guī)范等問題；并將研究建立通用機(jī)場(chǎng)升級(jí)轉(zhuǎn)換為運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的機(jī)制，為我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)與運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換、促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)融入國(guó)家綜合機(jī)場(chǎng)體系提供了窗口。針對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入實(shí)施，《意見》鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)密集區(qū)建設(shè)綜合性樞紐機(jī)場(chǎng)、支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)通用航空設(shè)施、引導(dǎo)相鄰地區(qū)共建共用通用機(jī)場(chǎng)等，推動(dòng)處理好運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)“兩端”的通用航空業(yè)務(wù)，促進(jìn)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)與通用機(jī)場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重發(fā)揮通用機(jī)場(chǎng)的區(qū)域功能，成為通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的亮點(diǎn)。

（三）制造運(yùn)營(yíng)融合集聚，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

制造業(yè)是立國(guó)之本、興國(guó)之器、強(qiáng)國(guó)之基，制造、運(yùn)營(yíng)與服務(wù)等融合發(fā)展是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑。《意見》結(jié)合我國(guó)通用航空制造業(yè)整體水平滯后、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)不強(qiáng)的特點(diǎn)，提出著力提升自主創(chuàng)新能力，鼓勵(lì)通過(guò)投資并購(gòu)、聯(lián)合研制、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新等多種方式發(fā)展市場(chǎng)價(jià)值高、經(jīng)濟(jì)效益好的航空器制造業(yè)，加快提升我國(guó)制造水平。針對(duì)我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)空心化、同質(zhì)化、單一化的發(fā)展格局，《意見》提出，重點(diǎn)培育具有國(guó)際先進(jìn)水平的通用航空制造龍頭企業(yè)，成為我國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要載體；培育一批制造骨干企業(yè)，帶動(dòng)中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)集群化發(fā)展，促進(jìn)制造與運(yùn)營(yíng)、服務(wù)保障企業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)、錯(cuò)位、特色發(fā)展。結(jié)合通用航空業(yè)全球配置資源、國(guó)際化運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，《意見》提出建設(shè)通用航空國(guó)際研發(fā)合作平臺(tái)及國(guó)際化通用航空工程中心等創(chuàng)新平臺(tái)，結(jié)合“一帶一路”、“自貿(mào)區(qū)”等戰(zhàn)略，鼓勵(lì)具有比較優(yōu)勢(shì)的、較大國(guó)際市場(chǎng)潛力的通用航空產(chǎn)品參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，逐步打造一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的自主品牌，培育更多“大疆”無(wú)人機(jī)式企業(yè)，成為我國(guó)參與全球通用航空業(yè)分工的重要抓手。

（四）擴(kuò)大低空空域開放，促進(jìn)軍民融合發(fā)展

低空空域是通用航空活動(dòng)主要區(qū)域，安全便捷的低空空域資源是通用航空業(yè)繁榮發(fā)展前提。針對(duì)我國(guó)低空空域管理改革進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致通用航空“上天難”的問題，《意見》對(duì)擴(kuò)大低空空域開放提出明確要求。一是從擴(kuò)大空間出發(fā)將我國(guó)低空空域范圍由真高1000米提高到3000米，實(shí)現(xiàn)監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接，為保障工農(nóng)林漁業(yè)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)等作業(yè)飛行和大多數(shù)載客飛行提供了基本保障，解決了“孤島”效應(yīng)，為場(chǎng)外飛行和轉(zhuǎn)場(chǎng)飛行提供切實(shí)便利，促進(jìn)了我國(guó)低空空域管理與國(guó)際接軌。二是從提升效率出發(fā)優(yōu)化飛行服務(wù)和明確審批時(shí)限，加強(qiáng)低空飛行情報(bào)、航圖、氣象、告警等能力建設(shè)，提出簡(jiǎn)化飛行任務(wù)、飛行計(jì)劃申請(qǐng)和審核程序，原則上通用航空用戶僅向一個(gè)空管單位申請(qǐng)或報(bào)備飛行計(jì)劃，長(zhǎng)期飛行計(jì)劃只作一次性申請(qǐng)等，極大地降低了用戶成本，體現(xiàn)了“真情服務(wù)”；對(duì)于緊急、特殊通用航空任務(wù)的飛行計(jì)劃“綠色通道”審批，確保通用航空應(yīng)急救援反應(yīng)能力快速及時(shí)。

（五）落實(shí)安全底線責(zé)任，強(qiáng)化全程安全監(jiān)管

安全是通用航空業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)通用航空安全監(jiān)管存在職責(zé)不明確、效率低下等問題，《意見》提出了加快推進(jìn)通用航空制造行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、通用航空器及航油等適航監(jiān)管能力建設(shè)，從源頭與過(guò)程確保適航安全；明確了聯(lián)合監(jiān)管職責(zé)分工，重點(diǎn)構(gòu)建全過(guò)程、可追溯的安全監(jiān)管體系，倡導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+安全”發(fā)展模式提供全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管?！兑庖姟访鞔_了發(fā)揮企業(yè)的安全主體責(zé)任，是適應(yīng)通用航空安全管理改革的重大舉措，要求通用航空企業(yè)提高安全自律意識(shí)及法律法規(guī)執(zhí)行力度，不斷完善企業(yè)安全管理體系?！兑庖姟诽岢鰳?gòu)建通用航空信用體系，是規(guī)范市場(chǎng)秩序、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)安全發(fā)展重要手段，為形成統(tǒng)一規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

總之，《意見》是建立在新基礎(chǔ)、新認(rèn)識(shí)、新起點(diǎn)之上的再出發(fā)，是全面系統(tǒng)描繪通用航空業(yè)發(fā)展的“新藍(lán)圖”，需要深刻把握其精神實(shí)質(zhì)，落實(shí)好實(shí)施方案，務(wù)實(shí)推進(jìn)，努力促進(jìn)通用航空業(yè)實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康新發(fā)展。


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