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《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》解讀二 凝心聚力 創(chuàng)新思維 共同推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)的繁榮
發(fā)布時(shí)間：2017-01-04

在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入攻堅(jiān)的背景下，通用航空業(yè)以其產(chǎn)業(yè)鏈條長、服務(wù)領(lǐng)域廣、帶動(dòng)作用強(qiáng)等特點(diǎn)，成為國家促進(jìn)消費(fèi)、帶動(dòng)投資、推動(dòng)轉(zhuǎn)型的重要選項(xiàng)。2016年5月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《意見》”），將通用航空業(yè)確定為“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系”?！兑庖姟访鞔_了今后一個(gè)時(shí)期我國通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)，提出了通用航空業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)和相關(guān)政策措施。這是建國以來國務(wù)院辦公廳首次從國家戰(zhàn)略層面對通用航空業(yè)發(fā)展提出指導(dǎo)意見，《意見》將成為未來5年乃至更長時(shí)期指導(dǎo)我國通用航空業(yè)改革和發(fā)展的重要文件。

改革思路

樹立全局觀念，從服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度認(rèn)識通用航空業(yè)?！兑庖姟肥状翁岢觥巴ㄓ煤娇諛I(yè)”的概念，立足產(chǎn)業(yè)鏈整體發(fā)展，打破行業(yè)藩籬與區(qū)域桎梏，改變以往由單一部門、局部區(qū)域推動(dòng)通用航空發(fā)展的局面?！兑庖姟吠怀鍪袌鲈谫Y源配置中的決定性作用，以市場方式做大增量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，同時(shí)以結(jié)構(gòu)性改革的思路推動(dòng)空域、土地、資金、人才等要素的均衡投入，以規(guī)劃與政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)同發(fā)展、軍民融合發(fā)展、通用航空與運(yùn)輸航空統(tǒng)籌發(fā)展。

打破思維禁錮，突破約束通用航空業(yè)發(fā)展的條條框框?！兑庖姟诽岢鰪?qiáng)化通用航空交通服務(wù)，研究建立通用機(jī)場升級轉(zhuǎn)換為運(yùn)輸機(jī)場的機(jī)制，打破了通用航空與運(yùn)輸航空、通用機(jī)場與運(yùn)輸機(jī)場之間不可逾越的界限，擯棄了大城市和樞紐機(jī)場等土地、空域資源緊缺區(qū)域不應(yīng)建設(shè)通用機(jī)場的零和觀念?！兑庖姟饭膭?lì)共享、提倡開放，推動(dòng)空域靈活使用、通用機(jī)場對社會(huì)開放、行政區(qū)域之間共建共用通用機(jī)場，要求深化“引進(jìn)來”、“走出去”的國際合作。《意見》擯棄了通用航空企業(yè)散、亂、缺乏自律的舊觀念，強(qiáng)調(diào)推行行業(yè)自律和信用體系建設(shè)來規(guī)范市場秩序。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，破解制約通用航空業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對通用航空“上天”和“落地”兩大痛點(diǎn)，《意見》大幅提高低空空域開放范圍，明確提出監(jiān)視空域、報(bào)告空域無縫銜接。《意見》提出“十三五”期間建成500個(gè)以上通用機(jī)場，有效緩解適用機(jī)場缺乏的短板。針對高運(yùn)營成本制約通用航空業(yè)規(guī)模擴(kuò)大的問題，《意見》提出多項(xiàng)簡政放權(quán)措施，減少企業(yè)審批方面的時(shí)間和成本投入，《意見》還提出合理確定通用機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約投資、降低使用成本。此外，《意見》關(guān)于提高國產(chǎn)化通用航空器的產(chǎn)品支持與綜合保障服務(wù)能力、加大資金支持和強(qiáng)化人才培養(yǎng)等措施都將有效降低企業(yè)經(jīng)營的要素成本。

五大舉措

服務(wù)民生、升級消費(fèi)，完善通用航空市場結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國通用航空的社會(huì)需求已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，交通服務(wù)、公益服務(wù)和消費(fèi)產(chǎn)品成為主導(dǎo)需求。長期以來，我國通用航空工農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)作業(yè)和服務(wù)運(yùn)輸航空的飛行培訓(xùn)占作業(yè)總量的70%以上，通用航空供給側(cè)的適應(yīng)性與靈活性明顯不足，迫切需要強(qiáng)化通用航空交通服務(wù)、擴(kuò)大社會(huì)公益服務(wù)與新興航空消費(fèi)來改善通用航空的市場結(jié)構(gòu)。我國地理、地質(zhì)分布復(fù)雜，一些區(qū)域地面交通不便、建設(shè)成本高，發(fā)展通用航空具備比較優(yōu)勢。《意見》提出積極發(fā)展短途運(yùn)輸，將為我國偏遠(yuǎn)地區(qū)、地面交通不便地區(qū)人民群眾提供用得上、坐得起的基本航空服務(wù)，《意見》還鼓勵(lì)通用航空在搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)等領(lǐng)域的應(yīng)用，這些都是推動(dòng)政府完善公共產(chǎn)品、公共服務(wù)?！兑庖姟诽岢龃龠M(jìn)通用航空與旅游業(yè)結(jié)合，支持個(gè)人飛行、企業(yè)自用、執(zhí)照培訓(xùn)、公務(wù)航空、航空俱樂部與通用航空愛好者協(xié)會(huì)發(fā)展，這些舉措旨在促進(jìn)通用航空與互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、旅游、交通消費(fèi)、體育娛樂等大眾產(chǎn)業(yè)的融合，帶動(dòng)社會(huì)消費(fèi)的轉(zhuǎn)型升級。

科學(xué)謀劃、強(qiáng)調(diào)實(shí)用，補(bǔ)足通用機(jī)場建設(shè)短板。完善的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是通用航空業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，可以公平、有效地降低所有用戶的成本。我國通用機(jī)場總量少、分布不合理，既有通用機(jī)場遠(yuǎn)離城市和社區(qū)，主要服務(wù)于航空作業(yè)，難以滿足通用航空社會(huì)服務(wù)與消費(fèi)需求。通用機(jī)場布局與建設(shè)應(yīng)貼近市場、服務(wù)需求，《意見》在通用機(jī)場規(guī)劃布局上突出了兩大意見，一是著眼于完善綜合交通運(yùn)輸體系，發(fā)揮通用航空是土地使用最為集約的交通方式的比較優(yōu)勢，支持在偏遠(yuǎn)地區(qū)、重點(diǎn)城市群、人口密集區(qū)、地面交通擁堵嚴(yán)重地區(qū)布局通用機(jī)場；二是強(qiáng)調(diào)需求導(dǎo)向，針對航空制造、風(fēng)景名勝區(qū)、重要體育產(chǎn)業(yè)基地等有實(shí)際業(yè)務(wù)需求的地區(qū)建設(shè)通用機(jī)場?！兑庖姟访鞔_依據(jù)經(jīng)濟(jì)、適用、美觀、綠色的原則合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)機(jī)場體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作、運(yùn)輸與通用機(jī)場的配合以及統(tǒng)籌服務(wù)保障設(shè)施建設(shè)。

提升制造、集聚創(chuàng)新，構(gòu)建業(yè)態(tài)完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。強(qiáng)大的制造業(yè)是航空強(qiáng)國不可或缺的關(guān)鍵，制造業(yè)支持是降低通用航空器購置成本、提供完善產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)的基礎(chǔ)?！兑庖姟诽岢龃龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一是針對我國通用航空制造落后的問題，通過構(gòu)建國家研發(fā)創(chuàng)新體系、創(chuàng)業(yè)平臺、工程中心的目標(biāo)，培養(yǎng)工匠式人才，旗幟鮮明地支持具有自主知識產(chǎn)權(quán)的、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的、適用于我國通用航空特殊需求的通用航空整機(jī)與關(guān)鍵產(chǎn)品，通過競爭全方位降低我國通用航空器購置成本，提供符合高原運(yùn)行性能等中國特定需求的通用航空器；二是針對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)集而不聚、聚而不合的問題，提出通過政策創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，立足地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與特色需求，實(shí)現(xiàn)通用航空對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用；三是針對當(dāng)前我國在通用航空國際合作中的弱勢地位，通過苦練內(nèi)功增強(qiáng)技術(shù)實(shí)力，借助“自貿(mào)區(qū)”和“一帶一路”等國家戰(zhàn)略，“引進(jìn)來”與“走出去”相結(jié)合，改變國際合作的分工格局。

破解難題、提高效率，擴(kuò)大低空空域資源供給?？沼蚴俏覈ㄓ煤娇瞻l(fā)展的瓶頸，停產(chǎn)等待飛行的成本是通用航空企業(yè)最大的隱性負(fù)擔(dān)。2010年以來，根據(jù)國務(wù)院、中央軍委的統(tǒng)一部署，我國低空空域分類標(biāo)準(zhǔn)、管理思路逐步明確，但低空空域管理改革進(jìn)展緩慢。《意見》以“開放”和“效率”突破口，一是擴(kuò)大了低空空域管理改革的范圍，將低空空域從真高1000米的垂直范圍提高到真高3000米以下，滿足大部分低空空域用戶的飛行需求；二是提出“監(jiān)視空域和報(bào)告空域的無縫銜接”的改革方向，讓多數(shù)通用航空飛行滿足報(bào)備即可飛行的條件，大幅降低通用航空飛行的申請、審批的時(shí)間與精力付出；三是根據(jù)通用航空飛行使用空域的類型分別明確了申請（報(bào)備）、審批的時(shí)限，從整體上提高了審批效率。此外，《意見》對優(yōu)化飛行服務(wù)，完善基礎(chǔ)性的航空情報(bào)資料、航空氣象、飛行情報(bào)與告警服務(wù)能力提出了新的要求。

明確分工、協(xié)同配合，強(qiáng)化全程安全監(jiān)管?！兑庖姟窂倪m航管理全覆蓋、全過程運(yùn)行安全和規(guī)范市場秩序提出全方位的要求，強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制與各部門職責(zé)?！兑庖姟返囊粋€(gè)亮點(diǎn)是提出充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，減少行政干預(yù)，首次提出通過建立信用體系強(qiáng)化行業(yè)自律。通用航空與運(yùn)輸航空在安全監(jiān)管上有許多共同點(diǎn)，但也存在一些顯著區(qū)別。飛行安全是通用航空企業(yè)和個(gè)人最真實(shí)、最基本的需求，促進(jìn)通用航空安全應(yīng)充分強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體責(zé)任，要求企業(yè)在強(qiáng)制滿足規(guī)章最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上推行安全自律，與此同時(shí)，局方應(yīng)在充分履行監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上提供安全服務(wù)的公共產(chǎn)品，如通過頒布指導(dǎo)性安全文件、建議性的技術(shù)規(guī)范、提供不安全事件分析與事故教訓(xùn)教育來普及安全文化、提升安全理念，最終形成以自律為主，他律為輔的新模式。

重在落實(shí)

一分部署，九分落實(shí)，好的指導(dǎo)意見僅僅是開始，更重要、更艱難的是目標(biāo)任務(wù)的分解、落實(shí)與執(zhí)行。未來，需要各相關(guān)部門、各級政府凝心聚力、攻堅(jiān)克難，以配套政策和實(shí)際行動(dòng)落實(shí)《意見》的統(tǒng)一部署。

《意見》中涉及民航局的職責(zé)、任務(wù)和分工較重。需要全行業(yè)在充分研究和學(xué)習(xí)《意見》的基礎(chǔ)上，按照局黨組“一二三三四”總體工作思路，以踐行發(fā)展“為了人民的理念”、推動(dòng)通用航空與運(yùn)輸航空“兩翼齊飛”為目標(biāo)，制定實(shí)施時(shí)間表和路線圖，積極主動(dòng)地推進(jìn)《意見》的職責(zé)分工要求，包括推動(dòng)修訂《中華人民共和國民用航空法》等法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)的修訂，完善通用機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與分類分級管理，推進(jìn)通用航空領(lǐng)域信用體系建設(shè)，完善專項(xiàng)資金對通用機(jī)場建設(shè)與運(yùn)營、新興通用航空經(jīng)營業(yè)務(wù)的支持政策，補(bǔ)齊空域使用、適航審定等短板，支持通用航空專業(yè)技術(shù)人才與經(jīng)營管理人才培養(yǎng)模式、培養(yǎng)方式的升級完善。

在落實(shí)《意見》過程中，民航局還有不少配合與協(xié)作工作，如配合《通用航空飛行管制條例》、《無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定》等法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的修訂，推動(dòng)、配合全國低空空域劃設(shè)方案及改革時(shí)間表、政府購買通用航空服務(wù)、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級與產(chǎn)業(yè)集聚等有利于通用航空發(fā)展的政策盡快出臺，以及與各方協(xié)作加強(qiáng)空防安全等各項(xiàng)工作。

《意見》的出臺，打開了我國通用航空業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略窗口期，這是行業(yè)內(nèi)外多年努力的成果。落實(shí)《意見》有大量長期性、基礎(chǔ)性的工作，無論是培育市場、建設(shè)機(jī)場、升級產(chǎn)業(yè)、開放空域還是強(qiáng)化監(jiān)管，均非一日之功，需要綿綿用力、久久為功。但國家、社會(huì)、老百姓對發(fā)展通用航空的愿望是迫切的，通用航空的發(fā)展時(shí)不我待，也需要立竿見影、立說力行的主動(dòng)作為。戰(zhàn)略窗口期并非無限期，我們應(yīng)當(dāng)緊緊抓住“十三五”的關(guān)鍵五年，積極推進(jìn)通用航空建立規(guī)模化、可持續(xù)發(fā)展的人才隊(duì)伍、基礎(chǔ)設(shè)施、保障體系，以十年時(shí)間推動(dòng)通用航空在應(yīng)用領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)規(guī)模以及與其它現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)深度融合方面獲得突破，為我國通用航空發(fā)展闖出一條新路來。

—轉(zhuǎn)自中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站